На основе анализа законодательства и практики межбюджетных отношений разработана система показателей оценки муниципальных бюджетов, которая может использоваться для распределения субсидий из бюджета субъекта РФ. При распределении субсидий могут использоваться различные показатели; они характеризуют бюджет и бюджетную политику муниципального образования. В систему включены отдельные показатели, представленные в методике Министерства финансов РФ, и показатели, разработанные в исследовании. В систему были включены следующие основные показатели [11, с. 16]:
– реальный дефицит бюджета (РД);
– р19’ – отношение реального дефицита бюджета к доходам бюджета;
– р5’ – отношение капитальных расходов к собственным доходам бюджета;
– СФКРмб – показатель самостоятельного финансирования капитальных расходов муниципального бюджета;
– ПКР – показатель прироста отношения капитальных расходов к доходам местного бюджета без учета финансовой помощи;
– ПКРmax.
Практика показывает, что формально многие муниципальные образования принимают и исполняют бюджет с соблюдением предельно допустимого размера дефицита (10 %). В связи с этим предполагается ввести показатель «реальный дефицит бюджета».
Показатель реального дефицита бюджета предлагается определять по следующей формуле:
, (1)
где РД – реальный дефицит бюджета;
Д – доходы бюджета муниципального образования без учета финансовой помощи субъекта РФ;
РО – расходные обязательства бюджетной системы муниципального образования;
К – непогашенные кредиты банка на начало очередного финансового года (прогноз).
В случае использования этого показателя более реально оценивается, насколько те расходы, которые будут осуществляться из бюджета муниципального образования, обеспечены реальными доходами и существенно снизится вероятность того, что реализация проекта может быть приостановлена из-за отсутствия средств в муниципальном бюджете.
Расчет показателя р5 предлагается дополнить разработанным дополнительно показателем р5’ – отношение капитальных расходов к собственным доходам бюджета, что позволит более точно оценить возможность самофинансирования капитальных расходов муниципального бюджета.
Отношение капитальных расходов к собственным доходам бюджета – р5’ – определяется следующим образом [5, с. 216]:
р5’=КРмб / (НДмб + ННДмб + МТмб), (2)
где КРмб – капитальные расходы муниципального бюджета;
НДмб – налоговые доходы муниципального бюджета;
ННДмб – неналоговые доходы муниципального бюджета;
МТмб – межбюджетные трансферты за исключением субвенций из фонда компенсаций.
Сравнивая показатели р5’ и р6, то есть доли межбюджетных трансфертов в объеме расходов бюджета и капитальных расходов в объеме расходов, можно сделать вывод о возможности финансировать часть капитальных расходов за счет налоговых и неналоговых доходов бюджета. Для этого предлагается использовать показатель самостоятельного финансирования капитальных расходов муниципального бюджета, который измеряется в долях или процентах и рассчитывается по следующей формуле:
СФКРмб = р5’- р6, (3)
где СФКРмб – показатель самостоятельного финансирования капитальных расходов муниципального бюджета;
р5’ – отношение капитальных расходов к собственным доходам бюджета, определяемый следующим образом:
р6 – зависимость бюджета от финансовой помощи (определяется в соответствии с методикой Минфина, как отношение доходов от безвозмездных перечислений за исключением субвенций ко всем доходам за исключением субвенций).
Показатель СФКРмб сравнивается с 0. Если значение показателя отрицательное, то финансирование текущих бюджетных расходов за счет налоговых и неналоговых доходов муниципального образования невозможно. Положительное значение показывает уровень возможного самостоятельного финансирования капитальных расходов. Для оценки приемлемости нарастания капитальных расходов в бюджете муниципального образования, характеризуемого отрицательным значением СФКРмб, предлагается определять показатель прироста отношения капитальных расходов к доходам местного бюджета без учета финансовой помощи (ПКР):
ПКР=ΔКРмб / (НДмб + ННДмб + МТмб), (4)
где ПКР – показатель прироста отношения капитальных расходов к доходам местного бюджета без учета финансовой помощи;
ΔКРмб – прирост капитальных расходов, осуществляемых муниципальным образованием самостоятельно при участии в реализации проектов фонда муниципального развития;
НДмб – налоговые доходы муниципального бюджета;
ННДмб - неналоговые доходы муниципального бюджета;
МТмб – межбюджетные трансферты за исключением субвенций из фонда компенсаций.
Для проверки возможности осуществления проектов, которые предлагается реализовывать за счет субсидий из регионального бюджета «проблемного» муниципального образования предлагается определить значение показателя ПКРmax, который может быть определен по следующей формуле:
ПКРmax = 10 % – Р19, (5)
где Р19 – отношение дефицита муниципального бюджета к его доходам.
Итак, на основе разработанной системы показателей проводится оценка бюджетов муниципальных образований для выявления возможности реализации на территории этих муниципальных образований проектов за счет софинансирования из бюджета субъекта РФ.
Разработанная модель отражает взаимодействие органов власти субъекта РФ и органов местного самоуправления в процессе отбора проектов, софинансируемых за счет субсидий из фонда в бюджете субъекта РФ. Модель включает в себя основные блоки: субъекты, взаимодействующие в процессе распределения субсидий, проекты, участвующие в отборе и бюджеты, на основе которых осуществляется принятие решений (рисунок 1). Процесс отбора проектов и распределения субсидий начинается с предварительного этапа, когда все муниципальные образования (структурные подразделения, обозначенные в модели «социально-экономический отдел») представляют проекты, которые предполагают региональное финансирование, в департамент социально-экономического развития региона. Одновременно информация о бюджетах муниципальных образований предоставляется финансовыми отделами муниципальных образований в департамент финансов региона. В определенные на региональном уровне сроки вся информация о проектах сосредотачивается в департаменте социально-экономического развития, а все муниципальные бюджеты и справки – в департаменте финансов. Затем в департаменте социально-экономического развития субъекта РФ осуществляется анализ проектов, предоставленных муниципальными образованиями [6, с. 13].
Проведен анализ межбюджетных отношений на уровне субъекта РФ и определена необходимость использования субсидий из регионального бюджета для финансирования развития экономики и социальной сферы муниципального образования. Выявлены факторы, влияющие на эффективность распределения субсидий из регионального бюджета, проведена их классификация по признаку «сфера возникновения». Выделение бюджетных, «инфраструктурных», социально-демографических, правовых и политических факторов позволило адекватно учитывать их разнонаправленные воздействия в процессе финансирования социально-экономического развития муниципальных образований. Разработана система показателей, позволяющая оценить возможности муниципальных образований самостоятельно финансировать за счет бюджетных средств часть расходов по проектам, реализация которых планируется с привлечением субсидий. Это способствует повышению эффективности бюджетных расходов. Предложена модель, отражающая основные направления взаимодействия региональной администрации и органов местного самоуправления в процессе принятия решений и финансирования отдельных проектов за счет субсидий из регионального бюджета. На основе предложенной модели разработана и апробирована методика распределения субсидий из бюджета субъекта РФ, позволяющая осуществить отбор проектов, которые следует финансировать с использованием субсидий, основанный на оценке бюджетов муниципальных образований-получателей средств и приоритетах регионального развития. Использование методики позволит повысить эффективность использования бюджетных средств в процессе финансирования социально-экономического развития муниципальных образований.
Демократические преобразования в современной России не могут иметь успешного осуществления без самостоятельного и эффективного местного самоуправления. Развитие этого института имеет не только большое политическое, но также социальное и экономическое значение. Экономическое значение института местного самоуправления заключается, прежде всего, в процессе согласования экономических интересов различных субъектов местной экономики в пределах конкретного муниципального образования, а также экономических интересов данного муниципального образования с интересами других муниципальных образований, региональными и общегосударственными [19, с. 31].
То есть, местное самоуправление можно рассматривать как сферу экономических отношений муниципального образования, складывающихся по поводу хозяйственных и экономических интересов различных субъектов местной экономики, имеющих право и реальную способность действовать самостоятельно и под свою ответственность.
Современное местное самоуправление характеризует двойственность целей и функций:
- цель социально-политическая – создание благоприятных условий для формирования гражданского общества;
- цель социально-экономическая – создание благоприятных условий жизнедеятельности и жизнеобеспечения местного населения (рис. 1.5).
Деятельность органов местного самоуправления также характеризуется двойственностью: деятельность, связанная с текущим функционированием и деятельность по управлению развитием (данный вид деятельности реализуется в рамках системы стратегического планирования).
Рис. 1.5. Двойственность целей, функций и задач местного самоуправления
При осуществлении управления важно выделить объекты управления функционированием, а также объекты управления развитием. К первым относятся дороги, водо-, газo-, тепло-, электроснабжение, жилищный фонд, благоустройство (т.е. решение вопросов местного значения), ко вторым - уровень благосостояния населения, развитие производства, городская инфраструктура, связь, коммуникации, занятость.
При этом деятельность органов местного самоуправления распадается на два направления:
- регулирование хозяйственной деятельности (властные отношения);
- участие в хозяйственной деятельности (отношения собственника).
Деятельность органов власти по стратегическому управлению развитием становится особенно значимой в тот период, когда к традиционным вопросам экономического развития присоединяются вопросы формирования и развития рыночной инфраструктуры и преодоления кризисных явлений, сопровождающих переход из одного состояния в другое. Следует отметить, что влияние субъекта управления (органов власти) на объект управления (экономику муниципального образования) носит не односторонний характер (рис. 1.6).
- определяющее значение
- согласование интересов
Рис. 1.6. Взаимодействие субъекта и объекта управления
Внутри субъекта управления традиционно выделяют [23, с. 49]:
1) структурные подразделения общей компетенции – их деятельность охватывает весь комплекс вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования (подразделения, осуществляющие функции финансового, экономического планирования, аналитические и контрольные структурные подразделения);
2) отраслевые структурные подразделения – к их ведению относятся вопросы, связанные с конкретными отраслями местного хозяйства и управления (управление ЖКХ, транспортный отдел и др.);
3) вспомогательные службы и подразделения – не обладают собственной компетенцией и выполняют функцию сервисного обслуживания структур, отнесенных к первым двум группам (аппарат мера, служба делопроизводства и т.д.).
Интересы субъектов местного хозяйства отражаются в структуре местных органов власти и управления. Так, интересы частнопредпринимательского сектора отражаются в структуре отраслевых подразделений органов власти, интересы третьего сектора (населения) – в структуре представительного органа и выборных должностных лиц.
В связи с двойственной направленностью деятельности органов власти (текущая деятельность и деятельность по управлению развитием) автором была предложена классификация органов власти по критерию стратегической направленности деятельности:
1) группа органов управления текущей деятельностью;
2) группа органов стратегического управления.
Первая группа включает в себя отраслевые структурные подразделения, вспомогательные службы и подразделения [27, с. 43]. Во вторую группу входят специализированные организационные структуры на базе местных сообществ, которым делегируется часть функций органов власти по управлению развитием (Координационный Совет, консультативные группы и прочие), а также структурные подразделения общей компетенции, занимающиеся вопросами финансового и экономического планирования.
Рассмотрение теоретических аспектов управления развитием, эволюции подходов к этому процессу, а также взаимоотношений объекта и субъекта управления, позволяет предложить три модели управления развитием, представленным в таблице 1.2.
Таблица 1.2. Модели управления местным развитием
Модели управления развитием
Характеристики модели Административная модель Интегрально-административная модель Модель совместного управления развитием
Цель деятельности органов власти
Выполнение поставленных плановых заданий Выполнение заданий и обеспечение процесса развития Развитие местного сообщества
Представление о потребностях объекта управления развитием Нечеткое
Четкое Четкое
Организационная структура управления развитием Линейная структура (создана не в контексте развития) Линейно-функциональная структура (создана в соответствии с целями и задачами развития) Программно-целевая структура (создана в соответствии с целями и задачами развития)
Характер планирования Деятельность органов власти не планируются на перспективу, управление осуществляется по факту, отсутствие стратегичности управления
Деятельность органов власти планируются на перспективу и корректируется в соответствии с происходящими изменениями Деятельность органов власти планируются на перспективу, корректируется в соответствии с происходящими изменениями
Характер управления Чисто административное управление силами местных органов власти Управление происходит органами местного самоуправления с частичным привлечением к этому процессу других субъектов Управление происходит на основе согласования интересов всех субъектов местного развития и их непосредственном участии в этом процессе
Фактически программы носят «шаблонный» характер: они имеют одинаковые цели, задачи, механизм реализации. Установлено, что планово-программные документы в настоящее время не состыкованы между собой. По сути программы должны отражать принцип трансформации стратегии в конкретные программы (единство между стратегией и тактикой в развитии), возникающий в силу того, что стратегическое планирование не заканчивается, а только начинается с разработки и принятия стратегии развития.
Рис. 1.2. Модель отбора проектов, софинансируемых за счет субсидий из регионального бюджета
По результатам первой главы получены следующие выводы:
Существующие проблемы внутрирегиональных межбюджетных отношений, выявленные в результате анализа, обусловлены неполнотой реализации противоречивых экономических интересов их субъектов, что вызывает необходимость выработки механизмов более полной реализации и согласования интересов в указанных отношениях, в частности, при формировании финансовой основы муниципального уровня.
Реализация и согласование совокупности взаимосвязанных экономических интересов муниципального уровня на основе финансирования расходов по удовлетворению местных потребностей требуют достаточности и устойчивости доходной базы муниципалитетов, обеспечение которых достигается за счет применения усовершенствованных методов бюджетного планирования, алгоритма формирования муниципальных бюджетов, мер по наращиванию собственной доходной базы местного самоуправления.
Уровень развития муниципального образования во многом зависит от организации процесса управления развитием, предполагающим учет интересов всех субъектов местного хозяйства и их вовлечение в него.
Установлено, что существующая организация процесса управления местным развитием фактически не позволяет реализовывать право и способность местного сообщества участвовать в управлении, посредством участия в разработке и реализации программ развития территории. В этом процессе участвует преимущественно местная администрация, без привлечения общественности, что ухудшает качество планов и программ развития, лишает их статуса «общественного договора» и в конечном итоге снижает вероятность успешной реализации.
Сами стратегии и программы социально-экономического развития муниципальных образований имеют ряд недостатков:
- аналитический блок носит традиционный характер отчета о социально-экономической ситуации и не завершается выделением ключевых факторов развития, не учитывает внешние условия и не принимает во внимание нетрадиционные виды ресурсов;
- отсутствует организация мониторинга программ, с помощью которого можно было бы оценивать ход их выполнения и обеспечивать эффективную обратную связь через текущее планирование;
- направления развития нередко формулируются произвольно, без достаточного учета результатов анализа ситуации, особенно если это касается стратегических направлений развития экономики.
Расширение собственной доходной базы бюджетов муниципалитетов обусловливает необходимость реализации комплекса мероприятий, включающих совершенствование системы местных налогов, перераспределение регулирующих налогов в пользу муниципалитетов, расширение практики формирования муниципальных внебюджетных фондов, использование отношений муниципального кредита.
В целях совершенствования системы формирования финансов местного самоуправления необходимо бюджетное стимулирование хозяйствующих субъектов муниципальной формы собственности с учетом их значимости в финансово-экономической сфере муниципалитетов; наращивание муниципальной собственности в прибыльных отраслях экономики; стимулирование хозяйствующих субъектов иных форм собственности, функционирующих на территории муниципальных образований.
Именно поэтому к обоснованным приоритетам развития, изложенным в стратегии, должны разрабатываться конкретные программы и проекты как механизмы реализации стратегии.
Проведенный структурный анализ выявил, что местные администрации рассматриваемых муниципальных образований построены по линейно-функциональному типу организационной структуры. К преимуществам такой структуры относится стимулирование профессиональной специализации и специализация деятельности на функциях. К недостаткам относятся следующие:
- каждое подразделение или работник оказываются заинтересованными в достижении, прежде всего своей узкой цели;
- возможная несогласованность в работе функциональных подразделений;
- ответственность за выполнение одной и той же задачи распределяется между различными подразделениями, что приводит к дополнительным согласованиям и к ухудшению процесса выработки и принятия решений.
При такой структуре, оперативные задачи превалируют над задачами стратегического характера, что не позволяет достигать целей социально-экономического развития муниципального образования.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
